全国1/3殡仪馆处亏损经营 多头监管致无法管理

　　公益与市场能否各行其道(“死不起”为何禁不住③·调查)

　　——对京津地区落实殡葬业改革管理指导意见情况的调查与思考(下)

　　倪光辉 朱 虹 郭 燕

　　“殡葬改革要坚持以人为本、坚持公益性方向。”民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》中透出这样的信息。国家发改委、民政部《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》把以往殡葬服务的模糊地带明确划分为“基本服务”和“延伸服务”。有专家表示，基本服务收费按非营利原则体现公益性，延伸服务依据市场需求体现市场性。加强殡葬服务市场的监管，让市场的归市场，公益的归公益，才是真正破解殡葬乱象之道。

　　然而现实中，作为监督管理殡葬行业的行政部门能否按此操作？近日，笔者采访了京津两地民政、价格部门。

　　公益之难

　　以延伸服务弥补事业性亏损，已成为殡葬行业的共识。厚葬观念、监管缺位和市场信息的不对称都是殡葬暴利的“推手”

　　“殡葬事业本身就是一项政府公益服务项目，具有天然的公益性质。”5月16日，面对我们的采访，北京市民政局殡葬管理处处长王琦说出自己的观点。

　　为了体现这项事业的公益性，北京市民政局构建了比较完整的殡葬服务体系，还相继推出很多惠民政策：2010年清明节前，北京市民政局在全市殡葬服务机构全面推进“零百千万”工程等惠民举措，即实行零消费骨灰撒海、百元骨灰盒、千元殡仪服务和万元骨灰安置。此前，北京市已在全国率先实现了丧葬费补助待遇城乡同标准、全覆盖。从2009年1月1日起，凡具有北京市户口且未享受北京市丧葬补助费待遇的城乡居民，去世时均可享受每人5000元标准的一次性定额丧葬补贴。“应该说，《指导意见》所要求的北京已经在做了，而且还超前。”可“死不起”之怪状为何并未改变？对此王琦有自己的看法。

　　“首先是传统的厚葬式殡葬观念。”王琦说，中国传统认为死者为大，家属都会尽量在送别时用最好的方式，实际形成了一些殡葬文化，比如最典型的举行告别仪式等。死者亲人有多样的需求，殡仪服务单位就有义务开展多元化服务，延伸性服务也就应运而生。

　　其次，利用市场信息的不对称，殡仪服务有巨大的逐利空间。比如骨灰盒、墓地到底成本多少，消费者并不清楚。安排告别仪式等延伸服务，花费成本可能不到2000元，但收费往往在6000元以上。目前，我国殡葬服务运送、冷藏、火化这3项基本服务由政府定价，不存在暴利空间。公众质疑的“殡葬暴利”一般是指一些延伸服务。

　　其实，殡葬暴利的产生还有着内生的动力。“体现惠民公益的兜底性保障政策主要在殡仪馆，而殡仪馆是自收自支的事业单位。严格来说，基本服务费用没有财政拨款。”王琦介绍。以北京为例，柴油、汽油、水、电价格都在增加，但接运、火化等服务收费价格还在执行2001年收费标准，造成有些殡葬事业单位入不敷出。

　　“对殡葬事业单位来说，既有公益服务的要求，又存在经营的压力。只能适当提高殡葬用品价格，以弥补事业性亏损，这已成为殡葬行业的共识。”王琦坦言。笔者调查发现，除了墙上张贴的明码标价“基本殡葬服务”外，一些殡仪馆未列出“选择性殡葬服务”，其中有些服务实际上还显得有点不可或缺。现实中，家属们为了让丧葬仪式更加圆满，不得不在实际操作时选择这些服务。

　　民政部的最新统计数据显示，全国1724家殡仪馆，只有约1/3盈利，1/3盈亏基本平衡，而剩下的则处于亏损经营状态。占比70%的市县级以下的殡仪馆亏损比例更高。

　　市场之乱

　　80%的消费集中在殡仪馆之外，这部分市场恰恰是管理的薄弱环节，也是价格混乱的重灾区

　　今年清明节前夕，北京市工商局12315、市消协96315联合发布清明消费提示，提醒消费者殡葬消费存在四大陷阱，消费者对于强加的服务应敢于拒绝。

　　3月22日，天津市殡葬管理处提醒市民，该市鹤祥园公墓和王庆坨公墓作为公益性公墓涉嫌违规销售，市民购买时要擦亮双眼，以免造成损失。

　　在近一个月的走访中，笔者发现，京津地区殡葬服务捆绑消费、公墓违规销售等问题并不鲜见。

　　2007年，天津民政局殡葬管理处曾委托市城调队就殡葬服务现状做过一次调查。调查显示，每家丧户最少要花掉七八千元，而在殡仪馆的必要花费为1000多元，把人送走总共花费不到2000元。去年，北京市有8.2万多人死亡，然而北京所有殡仪馆去年骨灰盒售卖量为2.3万个，仅占到市场的27%。“目前80%的消费都集中在殡仪馆之外，这部分市场恰恰是管理的薄弱环节，也是价格混乱的重灾区。”天津殡葬管理处办公室负责人表示。

　　“除了火化不能插手，其他一切我们都能包办。丧葬用品、灵车接送、骨灰寄存、追悼会、摄影摄像、风水咨询、墓地咨询服务，您需要什么，我们提供什么。”面对笔者的询问，位于八宝山殡仪馆西侧的长玖殡仪服务有限公司的工作人员如是说。对方同时称，他们手续齐全，因服务周到，有着不错的市场。一般而言，社会上殡仪服务公司开办此类业务要经过民政部门行政许可，再到工商部门注册。由于利润空间巨大，一些“黑中介”也悄然而生。他们往往在医院接揽运尸等生意，也有人入驻殡仪馆。目前，京津地区从事相关服务的中介机构到底有多少，相关部门表示，并没准确统计，估计数目不小。

　　不仅殡仪公司混乱，市场服务价格也并不规范。天津市发改委收费管理处负责人表示，一些殡葬网点收费环节存在诸多问题：选择性殡葬服务存在着收费项目多、收费标准高以及收费不明晰不合理，同一墓园中的公墓租赁价格差异较大，主要问题是成本核算制度不健全、收费项目不透明、收费行为不规范等。

　　殡葬业，成本到底几何？《指导意见》规定，遗体接运、存放、火化等基本服务收费标准，由各地价格主管部门会同有关部门在成本监审或成本调查的基础上，按照非营利原则，根据财政补贴情况从严核定，并适时调整。遗体整容、防腐等延伸服务收费，可由各地根据本地市场情况依法纳入地方定价目录，实行政府指导价管理。

　　那么，相关部门有过殡葬服务的成本监审或成本调查吗？北京民政局没有给出答复，他们表示价格方面主要由发改委物价部门核定。笔者多次联系物价部门未果。5月10日，笔者拨打价格举报电话12358，接线员转到北京市发改委公共信息处，电话无人接听。此后的一个星期内，笔者频频致电，均未能与相关价格管理部门取得联系。

　　政府定价、政府指导价到底是如何做出的？5月17日，天津市发改委收费管理处负责人在接受笔者采访时说，天津市区民政部门所属殡葬单位列入政府定价管理的收费项目有遗体的运送、火化和骨灰存放，属于行政事业性收费，并纳入《天津市行政事业性收费项目目录》进行管理。对于冷藏、告别、整容等一般服务收费由民政主管部门本着保本微利原则制定，丧户特殊需求收费标准由供需双方协商确定。事业单位经营的公墓，按照单墓穴综合成本自主定价，由民政主管部门监管，其他形式的公墓执行市场调节价格，由经营者自主确定价格。殡葬用品销售执行市场调节价，由经营者自主定价。事业单位性质殡葬单位销售价格是进货价格加收20%—30%的利润，并由主管民政部门监管。

　　监管之困

　　目前殡葬服务市场由民政、公安、工商、物价、城管、卫生等部门共同管理。多头监管，往往导致无法管理

　　据媒体报道，2010年10月4日，家住马连道的韩先生之母在家中去世，随后被999急救车送往2公里外的电力医院，而其所在小区旁就是广外医院。为何舍近求远？原来送尸人员和太平间存在利益交换。针对这种私下交易，北京市民政局责成殡葬处执法大队人员对此事件进行了调查。

　　今年5月7日，笔者再次致电电力医院太平间，得到的答复是：“穿衣服的(死者自备寿衣)最低返800元，最高返1000元；没穿衣服的(死者需要在太平间买寿衣)最低返2000元。”对此，北京市民政局工作人员表示，“这是殡仪公司和医院之间的问题，最好找卫生部门了解情况。”

　　据知情人士透露，一些医院把医疗机构太平间作为经济增长点，交给第三方经营管理从而收取费用。据说，殡仪公司承包一个太平间需每年缴纳医院费用为80万元。在北京市民政局的文件中，我们看到有关规范医院太平间服务的举措——联合卫生部门严格实行归口管理。究竟如何归口管理的，不得而知。

　　违规行为为何屡禁不止？业内人士分析认为，症结在于多头监管，导致最后谁都不管。惩治殡葬服务的违规行为，想要求各部门配合是很难的，来来去去最后就不了了之。

　　“很多人以为，只要是殡葬服务就找民政部门。实际上，对一些市场行为的监管，民政部门执法权限极为有限，需要公安、工商、物价、城市综合执法、卫生等部门共同推进。”天津民政局殡葬管理处办公室负责人介绍，依据《殡葬管理条例》，民政部门执法权限主要在于非法制售冥币、违规非法运尸存尸等危害公共卫生安全的行为上。 

　　“不仅如此，还有其他因素。”这位负责人表示，比如农村公益性公墓对外经营问题，中国人对迁坟很忌讳，即使经济上不罚款，情感上也受伤害。且这些墓地多是农民、商人等联手建的，完全以营利为目的，一旦成气候，再处理很棘手，行政罚款也难起作用。特别是公益性墓地一般都涉及当地村委利益，其中关系很是微妙。民政部门执法过程中也需土地、林业、农业、物价等部门协调配合。民政部门多次对违规墓地进行过查处，但效果并不理想。

　　“想管但管不了，还有一个原因就是力量不足。”王琦表示，在北京市民政局综合执法大队中，负责殡葬执法的就5个人，区县的执法人员多为自收自支的事业编制，体制机构、执法力量都比较欠缺，而北京民政局管理的共有12家殡仪馆，33家经营性公墓、88家农村公益性公墓。对社会上的殡葬网点，他们更是无暇顾及。