20%以上社区直选 北京基层民主十年推进

北京市东城区九道湾社区看起来和别的老胡同不太一样。这里街道更干净，房子更新，胡同里贴着大字号的英文指示牌“The Hutong”。

这是一个曾接待过加拿大元首和联合国秘书长夫人的北京老城片区。2002年，全国最早的城市居民委员会直选在这里开始。

10年后的今天，北京2634个社区居委会换届选举全面展开。4月14日，西城区的居委会换届选举已经结束。北京市民政局初步统计，北京市20%以上的社区，将采取居民直选（“一人一票”）或户代表选举（“一户一票”）的方式，构建新一届居委会。

北京市民政局基层政权建设处负责人表示，全市各社区的情况不同，居民的年龄、职业构成、居住形态迥异，因此选举形式很难“一刀切”。比如，以老龄人群为主的平房社区，居民们本身就对居委会的工作很关心，动员大家“直选”居委会相对容易。而在新建社区，上班族、年轻人居多，让他们聚在一起给居委会投票就很困难。

无论如何，居委会直选等基层民主试验正在展开。北京在相关规划中提到，城市居民委员会直接选举和户代表选举的覆盖面到 2020 年要达到 50%。

“基层政府需要探索如何利用直选的机会，通过放权和授权，为居委会注入活力”，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授刘春说。

20%以上社区直选 北京基层民主十年推进

4月14日，西城区255个居委会“三年一次”的换届选举投票结束。

“换届选举的准备工作从去年12月就已开始”，西城区广外街道办事处社区办工作人员告诉本报。

在广外街道29个社区中，共有13个社区进行居民代表投票选举，15个社区进行户代表直选，1个社区进行全体选民直选。而上届选举时，只有8个社区实行了户代表直选，其余21个社区都是居民代表选举。

选举的主持机构是社区选举委员会，成员数量为5-7人，包括社区居民代表、党员积极分子等，选举委员会主任一般为居委会副主任，而不是可能连任的居委会主任。

选举的过程被严格限制，如制作标准的秘密划票间、限定流动票流动箱的投票数量、投票日当天计票并公布选举结果。甚至有社区老人从投票当天下午2点半一直守到晚上9点半选举结果公布。

按照法定要求，候选人的产生方式有三种：10个居民联名提名产生，5个户代表联名产生和居民代表联名提名，“目前主要通过第3种方式产生”，广外街道办工作人员说。候选人产生后再由居民投票决定最终人选。

“这次实行全体选民直选的社区是二热社区，是华北热电北京有限公司的宿舍区，具备‘海选’的条件”，广外街道办工作人员说。

居民直选，意味着，18周岁以上全体有选举权的社区居民全都可以参加选举。

二热社区共有2144人登记选举，4月14日当天发出选票1969张，收回选票1950张。

二热社区只是北京若干直选社区中的一个。随着直选的推进，意味着有更多的社区居民可以参与到居委会选举中来。

北京市民政局亦称，北京市今年社区居委会选举的最大创新就是拓宽选举范围，除了流动人口外，党政机关在职干部、企事业单位领导，特别是社会精英人物、社区民警、社会组织负责人、大学毕业生、社区工作者以及复转军人等，都可以参选社区居委会成员。

55岁的在职干部张雅杰因牵头反映居民意见，刚刚被西城区未英社区居民，推选为本届居委会委员，成为三名不坐班（兼职）委员之一。

“他们不需要在居委会坐班，只在重大活动时参与工作，每个居委会有1-2名这样的成员”，广外街道办工作人员说。

10余年的基层自治试验

北京此番改革迈进，经历了多年探索。

北京新时代致公教育研究院（原称北京新民教育研究中心）院长周鸿陵，是10余年前居委会直选方案的设计者之一。

作为以推动乡村自治的NGO负责人，在1999年，周鸿陵找到民政部一位负责城市基层政权管理的处长，这位“开明派”处长联系了北京市东城区民政局，再之后，东城区九道湾社区被选为试验场。

在这之前，关于城市基层治理的“行政化”和“自治化”路径分歧颇大，全国只有广西等地有零星的城中村社区实行了自治选举，“我们一开始不敢在北京搞居委会直选，担心一旦成功了，政府压力太大”，周说。

1950年3月，天津市在全国最早建立了居委会组织。但居委会在之后的几十年里逐渐行政化，“居委会几乎是一级政府啊”，东城区草园社区居民代表安秀琴这样认为。（而实际上，按照法律规定，居民委员会是基层群众性自治组织，街道办才是一级政府）。

直到1999 年，民政部在“全国社区建设实验区”的试点工作中，才重新开始尝试居委会的直接选举。

2002年4月18日，新民教育研究中心与北新桥街道办事处达成了在九道湾社区进行直接选举试验的合作意向。为确保社区直选顺利进行，双方先期在九道湾社区老年协会进行差额直选模拟。

10年过去，当年那场城市基层自治试验仍堪称准备充分。

在那场选举中，选民范围得到了最大程度满足，包括本社区常住、暂住的年满18周岁居民，也包括住社区的单位代表。

周介绍，事后统计，九道湾本地居民中经认定有选举权的为1990人，常住该社区且有选举权的外地来京人员74人。截止到投票时间结束时，共收到选票1813张，参选率高达95%。

在九道湾的首次直选中，候选人产生办法也进行了改革：由过去的户代表推选改为自愿报名，正式候选人则根据候选人得到的居民提名票的多少来决定。这样的提名方式沿用至今。

彼时九道湾社区那场城市基层社区自治试验取得了轰动性的效果，随后，在天津、深圳等地，居委会直选轰烈展开。

社区治理待推进

居委会直选的背景是，城市基层的“单位制”向“社区化”转变。尤其是城市新兴小区，已摆脱以前的“企业办社会”的家属区群落，成为一个完全的陌生人社会。

通过居委会直选加强居委会的治理功能是学界的期望。

“居委会直选的最终吸引力在于社区获得足够的自治资源。基层政府需要探索如何利用直选的机会，通过放权和授权，为居委会注入活力，也要探索如何使居委会选举过程成为社区治理的讨论过程”，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授刘春荣在一篇论文中写到。

但困境是，居委会直选在2002年揭盅后，10余年却推进有限。

北京市民政局基层政权处介绍，2009年，上一届全市社区居委会换届中，居民“直选”居委会的比例不足10%。

北京市民政局在相关规划中提到，城市居民委员会直接选举和户代表选举的覆盖面到2020年要达到50%。

同直选已成村民委员会成立的法定方式相比，《城市居委会组织法》并未规定居委会成员必须由直接选举产生，这被周鸿陵认为是居委会直选并未扩展的首要原因。

此外，“推动居委会直选的现实阻力是街道办和区政府不愿放权”，周鸿陵说，并且，在现今社区治理维稳任务加剧的情况下，与社区自治的关系更加微妙。

作为草园社区的居民代表，安秀琴对居委会的工作“非常满意”，“但唯一的不满是每逢大事，就有人来找我在保证书上签字”，安秀琴28岁的儿子患有精神病。

一些相关的治理制度还待推进。

在2002年的选举中，周鸿陵曾设计了监督委员会，“以实现监督委员会与选举委员会的相互制衡”，但这一设想直到现在都并未真正实施。

周鸿陵曾设计加强九道湾社区的自治力度，其中居委会经费由逐笔向街道办报销改为居委会拥有独立账户，“每年预算通过后，街道办就把经费划拨居委会，扩大居委会的积极性和自由度”。

然而每个季度居委会都要把财政支出表交给居民代表会议审议，遇到大项开支还要提前通知。

周介绍，居民代表们被认为“非常抠门”，比如直陈居委会用纸浪费，“只用一面”。